Chi percorre l’itinerario storico della normativa italiana sulla salute e sicurezza nei luoghi di lavoro, s’imbatte in un sentiero lungo venti anni che separa i lavoratori della fabbrica dai lavoratori della terra nel riconoscimento del diritto alla tutela assicurativa. La prima norma promulgata in Italia in materia d’infortuni (Legge 17 marzo 1898, n. 80), infatti, prevedeva l’applicazione dell’obbligo assicurativo solo per gli operai del settore industriale. Tale esclusività fu superata negli anni della prima guerra mondiale con il Decreto Legge Luogotenenziale 23 agosto 1917, n. 1450, riguardante l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro in agricoltura.
Va ricordato che i decreti legge luogotenenziali erano atti aventi forza di legge adottati dal Consiglio dei Ministri, approvati dal Senato e promulgati dal Luogotenente del Regno quando il Sovrano delegava a esso le proprie funzioni; nel 1917, essendosi trasferito al fronte, Vittorio Emanuele III aveva delegato le proprie funzioni al principe Tommaso di Savoia-Genova. Con la nascita della Repubblica, i decreti legge luogotenenziali compatibili con la Costituzione rimasero in vigore.
Due pesi e due misure?
Occorre chiedersi come mai i lavoratori agricoli abbiano dovuto aspettare venti lunghi anni prima di vedersi riconoscere il diritto all’assicurazione contro gli infortuni sul proprio lavoro. La storiografia attribuisce a varie motivazioni tale ritardo. Una prima causa evidenzia che il legislatore abbia voluto inizialmente impegnarsi per il settore in cui più alto era il numero degli infortuni, riservandosi di estendere successivamente e gradualmente agli altri settori la tutela assicurativa. Una seconda spiegazione rileva che essendo il lavoro agricolo diverso per ambiente e condizioni dal lavoro industriale, il legislatore abbia ritenuto opportuno disciplinare con norme specifiche l’assicurazione contro gli infortuni in agricoltura. Vi è infine chi sottolinea che la tutela del settore agricolo sia stata legiferata nel periodo di guerra per testimoniare la gratitudine del Paese nei confronti di braccianti e contadini che più di altre categorie di lavoratori stavano sostenendo lo sforzo bellico. Si tratta di motivazioni coerenti e convergenti che però lasciano in ombra il conflitto sociale combattuto nel Paese tra capitale e lavoro in un momento in cui a legiferare erano concretamente i rappresentanti del capitale; tanto è vero che in Italia la tutela assicurativa dei lavoratori arriva tardi, rispetto ad altri paesi europei, e in un anno come il 1898 caratterizzato da radicali agitazioni operaie. In questo contesto, la diversità di trattamento attuata dal legislatore nei confronti dei lavoratori agricoli e industriali fu astuta o sincera? La risposta è da ricercare alla fonte, ossia negli atti parlamentari e in particolare nel resoconto di una delle sedute della Camera dei Deputati impegnata nella discussione sull’obbligo assicurativo per gli operai. Qui si apprende che nel dibattito dell’8 marzo 1898, il deputato socialista Leonida Bissolati dichiarava dai banchi dell’opposizione: «La limitazione della portata di questa legge agli operai delle industrie si spiega con un evidente giuoco d’interessi di classe. Qui nella Camera, la maggioranza dei rappresentanti è la rappresentanza degli interessi agricoli, la rappresentanza della grande possidenza, la rappresentanza della proprietà fondiaria. Naturale quindi […] che essa tenda ad allontanare da sé il peso che cadrebbe anche sopra di essa, quando fosse genericamente accolto nella legge il principio del rischio professionale». Bissolati, insomma, contestava la disparità di trattamento verso i lavoratori agricoli imputandola a ragioni d’interesse degli agrari. Una disparità astuta confermata indirettamente dalla risposta che gli dette nella successiva seduta del 10 marzo, dai banchi della maggioranza, il deputato liberale Giuseppe Frascara, proprietario fondiario, il quale affermò: «Il reddito netto della terra è in Italia talmente diminuito che, se agli altri oneri della proprietà fondiaria si aggiungesse anche quello dell’assicurazione obbligatoria, aumenterebbe senza dubbio la superficie dei terreni incolti, e crescerebbe il numero dei disoccupati e degli emigranti». Furono interessi di profitto, di costo del lavoro e di produttività, dunque, a determinare che il diritto alla tutela assicurativa dei lavoratori dei campi fosse riconosciuto con vent’anni di ritardo rispetto ai lavoratori delle fabbriche. Furono, però, vent’anni di lotte estenuanti dei lavoratori agricoli a far saltare lo schema dei due pesi e due misure e a conquistare una condizione di parità. A battersi per il riconoscimento della tutela obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro in agricoltura sarà, insieme ai braccianti e ai contadini, Argentina Altobelli, prima donna nella storia del sindacalismo italiano ed europeo a ricoprire il ruolo di Segretaria Generale in un’organizzazione di lavoratrici e lavoratori. Una battaglia che Argentina Altobelli combatterà non soltanto sul versante impervio delle agitazioni sociali e del duro confronto e scontro con il padronato agrario ma anche sul non meno faticoso fronte istituzionale, essendo lei stata anche la prima donna – con Anna Clerici – a essere nominata componente del Consiglio Superiore del Lavoro nonché Consigliere d’Amministrazione e membro del Comitato Esecutivo della Cassa Nazionale Infortuni, da cui proverrà successivamente l’Inail.
Profilo di una sindacalista
Studentessa in giurisprudenza a Parma e, tra il 1884 e il 1889, giovane propagandista repubblicana prima e socialista dopo, nel 1890 Argentina Altobelli fu eletta Presidente della Società Operaia di Bologna.
Fondatrice e leader storica della Federazione Nazionale Lavoratori della Terra, costituita a Bologna nel novembre 1901; Segretaria Generale dal 1904 e protagonista delle lotte agrarie che agitarono l’Italia al tramonto dell’Ottocento e fino all’avvento del fascismo; interprete tra le più appassionate e battagliere nella lotta del movimento per l’emancipazione femminile; dirigente vivace e di spicco del socialismo riformista; capace di resistere, negli anni delle repressive leggi fascistissime, alla sorveglianza minacciosa cui fu sottoposta dal regime mussoliniano; questa donna rappresentò i lavoratori e le lavoratrici della terra in un momento difficilissimo e arduo della loro storia e in un’epoca segnata dal maschilismo e insanguinata dalle carabine del Regio Esercito e dai moschetti delle squadracce nere.
Nata a Imola il 2 luglio 1866, morta a Roma il 16 settembre 1942, Argentina Altobelli, con la sua pluridecennale lotta per l’emancipazione della donna e della classe lavoratrice, ha aperto la via alle conquiste civili e sociali raggiunte dalle successive generazioni del movimento sindacale e del movimento femminile. Nel novero di tali conquiste è ricompresa la legislazione sugli infortuni nel lavoro in agricoltura.
Nel Consiglio Superiore del Lavoro e nella Cassa Nazionale Infortuni
Tra il 1912 e il 1923, anno in cui l’organismo fu soppresso dal governo Mussolini, l’Altobelli condusse una decisa azione riformista nel Consiglio Superiore del Lavoro come rappresentante dei lavoratori agricoli. Nello stesso periodo, tra il 1912 e il 1920, operò nella Cassa Nazionale Infortuni. Merita essere ricordato qui in particolare il suo impegno nell’incoraggiare e ampliare le attività di ricerca statistica della Cassa, che riteneva utile non soltanto per stabilire le tariffe ma anche per analizzare l’andamento del fenomeno infortunistico verificando così l’applicazione e l’efficacia delle norme in vigore. Sostenne con fermezza, inoltre, il principio della tutela assicurativa per le malattie professionali e fu tra i promotori del primo esperimento di assicurazione delle malattie professionali che la Cassa attuò nel 1915 nella sede di Milano.
Per quanto concerne l’attività nel Consiglio Superiore del Lavoro, va sottolineata l’azione svolta in favore della statizzazione dell’assicurazione, del risarcimento in rendita, dell’obbligatorietà dell’arbitrato medico, della risarcibilità dell’infortunio dei fanciulli assunti in violazione della legge sul lavoro delle donne e dei fanciulli.
Per la tutela assicurativa dei lavoratori agricoli
Fin dalla prima seduta del Consiglio Superiore del Lavoro, svoltasi il 30 giugno 1912, l’Altobelli, appena insediatasi, sollevò la questione della mancata assicurazione infortuni nel settore agricolo. Due anni dopo, intervenendo al IV Congresso Nazionale della Confederazione Generale del Lavoro, illustrò una proposta di legge per gli infortuni in agricoltura. Sono relazioni e interventi che hanno origine dall’esperienza delle lotte sindacali e che l’Altobelli traduce in pratica inserendole nel circuito istituzionale in alternativa ai disegni di legge che nel frattempo erano presentati al Senato ma senza successo.
Un impegno, quello della leader sindacale, che continua con vigore anche dopo l’emanazione della norma. Nella seduta del 26 luglio 1917 del Consiglio Superiore del Lavoro, infatti, intervenendo nella discussione sul decreto legge istitutivo della tutela assicurativa agricola, l’Altobelli contestò la bassa misura degli indennizzi denunciando la conseguente sperequazione rispetto ai lavoratori del settore industriale. Emanata la norma, Argentina Altobelli agì anche nella Cassa Nazionale Infortuni premendo per l’istituzione di Comitati di liquidazione e di Commissioni arbitrali compartimentali. Sollecitò anche l’istituzione degli uffici di Patronato previsti dalla norma e vigilò sul funzionamento dei Patronati già esistenti recandosi di persona a verificarne l’efficienza.
L’introduzione dell’assicurazione infortuni agricoli
La questione della tutela assicurativa agricola era approdata al Senato una prima volta nel 1907 con un disegno di legge presentato da Emilio Conti. Era seguito un nuovo disegno di legge presentato nel 1910 dal Presidente del Consiglio Luigi Luzzatti di concerto con il ministro dell’agricoltura Giovanni Raineri e con il ministro delle finanze Luigi Facta. Nel 1913 il ministro dell’agricoltura Francesco Saverio Nitti istituì una commissione incaricata di riprendere le proposte già presentate e formulare un nuovo progetto di legge. Non si arrivò a nulla. Il 26 marzo 1917 Giuseppe De Nava, ministro dell’industria, depositò un progetto di legge che assorbiva in parte i testi precedenti. Nella tornata del 16 luglio successivo il Senato approvava il nuovo testo che sarà finalmente promulgato il 23 agosto 1917 con il decreto legislativo luogotenenziale n. 1450.
Pur essendo introdotta con venti anni di ritardo rispetto a quella apprestata per il settore industriale, la norma influì nel sistema complessivo innestando notevoli e sostanziali innovazioni e ampliando i nuovi diritti sanciti ai lavoratori di tutti i settori. Fu istituito il principio dell’automaticità della prestazione, in base al quale ogni lavoratore sarebbe stato tutelato in forza di legge anche nel caso in cui il datore di lavoro non avesse adempiuto gli obblighi contributivi. La tutela fu estesa anche alla categoria dei lavoratori autonomi, che nel settore agricolo comprendeva mezzadri, coltivatori diretti, moglie e figli naturali, proprietari. Fu sancito il concetto di rischio agricolo, che ha caratteristiche differenti rispetto a quello prestabilito per l’assicurazione del lavoro industriale nel senso che se il lavoro operaio è strettamente connesso all’uso della macchina, la tipicità del rischio agricolo sta nella lavorazione dei campi senza la mediazione della macchina.
La norma, insomma, come sottolinea la storiografia, rappresentò e rappresenta ancora oggi un passo in avanti dell’Italia e della sua legislazione sociale nella storia dello Stato sociale in Europa.
Di certo una zona d’ombra, nel dispositivo di legge, è costituito proprio dalla bassa misura degli indennizzi, contro il quale prese posizione Argentina Altobelli, ed è questo un elemento indicativo nelle motivazioni che spiegano il ritardo con cui si giunse alla sua promulgazione; evidentemente fu questo elemento, e le conseguenze che da esso derivano in termini economici, a convincere infine i proprietari fondiari a cedere, peraltro in quell’anno 1917 caratterizzato da una serie di scioperi in tutto il Paese culminati con il moto di Torino.
Anche in questo caso si trova una conferma consultando gli atti parlamentari. Presentando il suo disegno di legge nella seduta del 31 gennaio 1907, infatti, il già citato senatore Conti affermava: «Finora esclusi dalla legislazione sociale per l’arretratezza politica e l’egoismo di molti proprietari, i contadini potrebbero farsi pericolosi […] Meglio concedere oggi “preveggendo”, che domani costretti, né l’aggravio sarà eccessivo per la proprietà».
Il fatto è che sulle decisioni della classe politica e agraria influì la paura, crescente man mano che le masse contadine prendevano coscienza della loro forza, del loro ruolo nell’economia nazionale e dei loro diritti; va rammentato, infatti, che negli anni Dieci del Novecento l’agricoltura occupava il 58,4% dei lavoratori italiani: una massa d’urto sempre più organizzata in un movimento sindacale che, con Argentina Altobelli, interpretava il riformismo in chiave rivendicazionista.
Uno sguardo preoccupato al presente
La storia qui brevemente riassunta, come tutte le storie, può essere riletta guardando al passato o al futuro e chiedendosi quale insegnamento i due modi di lettura forniscono al presente. Se si guarda al passato, emerge quell’ottimismo della volontà che attraverso il conflitto sociale e il riformismo rivendicazionista ha determinato nel Paese la costruzione di una legislazione sociale avanzata, nonostante il conservatorismo egoistico che ha frequentemente orientato le scelte della borghesia industriale e agricola. Se si guarda al futuro la storia allora lancia un grido d’allarme. Le conquiste sociali ottenute attraverso questa norma, infatti, oggi sono a rischio. Il motivo è terribilmente semplice. Il concetto di automaticità delle prestazioni, l’iscrizione obbligatoria, l’assenza di scopo di lucro, infatti, che costituiscono oggi i pilastri sui quali si regge l’assicurazione sociale di Stato, sono ritenuti inconciliabili in Europa con le norme comunitarie in materia di concorrenza. Così, infatti, si è espressa nel 2002 una sentenza della Corte di Giustizia europea. Un patrimonio di lotte e di conquiste sociali, dunque, è a rischio. Occorre non sperare ma agire per difenderlo e valorizzarlo.
Michelangelo Ingrassia
Riferimenti bibliografici
- AA. VV., Agricoltura: salute e sicurezza sul lavoro a 100 anni dall’introduzione della tutela assicurativa, Inail 2017
- Silvia Bianciardi, Argentina Altobelli e “la buona battaglia”, Milano 2013
- Michelangelo Ingrassia, Argentina Altobelli. Politica e sindacato dal Risorgimento al fascismo, in Rassegna Storica del Risorgimento, fascicolo IV, ottobre-dicembre 2005
- Maria Morello, Per la storia della sicurezza sul lavoro: le prime forme di tutela assicurativa per gli infortuni in agricoltura, in I working papers di Olympus, n. 38/2014
- Flavio Quaranta, Le origini dell’assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (testimonianze vercellesi), in Rivista degli Infortuni e delle Malattie Professionali, fascicolo n. 3/2013